Nell’ultimo decennio l’innovazione digitale nella sanità italiana ha conosciuto un’importante diffusione, ma l’evoluzione di tale processo ha subito un profondo mutamento in seguito all’esperienza della pandemia di Covid-19. Un cambio di passo che non è solo dovuto ai progetti implementati e realizzati in questo ambito, ma anche a un mutamento dei rapporti di forza, sia a livello di governo che di rapporto fra pubblico-privato, che hanno regolato i processi di innovazione digitale.
Un’analisi a tal proposito è stata condotta da Patrizio Armeni, Francesco Costa, Carlo Milano, Gaia Segantin, autori collettivi del contributo intitolato “Digitalizzazione nelle tecnologie per la salute: impatto sui livelli di governo del SSN”, parte del Rapporto OASI 2022 pubblicato dal Cergas – Bocconi.
La classificazione delle tecnologie digitali in sanità
Nella premessa di questa loro ricerca, gli autori hanno in primo luogo inquadrato gli ambiti nei quali l’adozione di nuovi strumenti digitali in sanità in due sole dimensioni. Il primo ambito è quello relativo alle modalità con le quali gli strumenti digitali sono in grado di supportare e migliorare l’erogazione dell’assistenza sanitaria ai pazienti, mentre il secondo riguarda l’impatto che la digitalizzazione può avere sulla salute fisica e mentale dei cittadini.
Inoltre, per offrire una categorizzazione dell’ampia gamma di tecnologie digitali disponibili e di prossimo sviluppo, che spaziano dalla gestione dell’aderenza terapeutica alla prevenzione delle malattie, i ricercatori del CERGAS hanno fatto ricorso alla catalogazione elaborata dalla Digital Therapeutics Alliance.
In base ad essa le tecnologie sanitarie digitali sono suddivise in cinque differenti ambiti:
- sistemi e supporti aziendali;
- sistemi e supporti per il personale sanitario;
- benessere e supporto per il paziente;
- sistemi di diagnostica e monitoraggio dei pazienti;
- terapie digitali.
I livelli di governo del SSN prima della pandemia
Partendo da tale contesto, in questo capitolo del Rapporto OASI 2022 si è analizzato come in Italia, a seguito della pandemia, si siano modificati i rapporti che intercorrono fra i tre livelli di governo (nazionale, regionale e locale) che influiscono sulla governance strategica del processo di digitalizzazione della sanità italiana.
- Il livello nazionale
Prima del periodo pandemico, il livello nazionale esercitava una leadership strategica principalmente in quattro ambiti: Fascicolo Sanitario Elettronico; Digitalizzazione delle ricette cliniche; Dematerializzazione referti e cartelle cliniche e Prenotazioni; e pagamenti online tramite istituzione di CUP con possibilità di prenotazione online.
Inoltre, questo ruolo di guida nel processo di digitalizzazione in ambito nazionale è stato ripartito fra diversi soggetti istituzionali: ISS, Ministero della salute, AGID, AGENAS, e, in misura minore anche dal MEF. La loro attività è stata, ed oggi è ancora, quella prevalentemente normativa e di emanazione di linee guida e documenti programmatici da implementare a livello regionale.
Non è quindi un caso che questa regia del livello nazionale relativamente alla digitalizzazione e all’informatizzazione dei processi e dei flussi informativi, alla gestione tramite supporti informatici di servizi sanitari e di gestione di dati sanitari, e all’interoperabilità dei flussi informatici, si tramutava in un ruolo secondario nelle scelte di acquisto di tecnologie digitali innovative. Infatti, queste scelte operative di trasformazione digitale dipendono dal livello regionale, se non addirittura a livello locale quando guidate da una singola azienda sanitaria, peraltro spesso determinate dalla richiesta dei singoli clinici.
- Il livello Regionale
Compatibilmente con questo contesto, l’esperienza maturata durante il Covid-19 ha messo in luce come le regioni si siano attivate con maggiore celerità, spinte dal bisogno di tutelare la salute dei propri cittadini. Esse quindi hanno messo a loro disposizione tecnologie digitali in grado di farli accedere da remoto ai servizi sanitari. Tuttavia, come può essere facilmente intuibile dall’utilizzo dell’espressione “propri cittadini”, le regioni hanno implementato tecnologie digitali che molto spesso sono rimaste confinate al proprio territorio.
- Il livello Locale
Per quel che riguarda il livello locale, la governance in questo ambito è focalizzata su iniziative di digitalizzazione direttamente collegate al paziente. Infatti, l’azione della leadership strategica locale è dedicata principalmente alla riduzione del gap tra i bisogni dei pazienti e offerta di servizi da parte dell’azienda. E’ quindi comprensibile come a tale livello la frammentazione e l’eterogeneità dell’implementazione delle tecnologie digitali è ancora più marcata rispetto al livello regionale.
In questo quadro territorialmente molto limitato, le imprese fornitrici di tecnologie digitali hanno avuto, ed hanno, un ruolo di estrema importanza. Infatti, molto spesso esse sono le promotrici dello sviluppo e della diffusione di tecnologie sanitarie digitali a servizio della sanità pubblica, attraverso l’implementazione di strumenti che vanno a risolvere le necessità di pazienti e professionisti sanitari.
Il PNRR
Con la pandemia e lo stanziamento di ingenti risorse europee nell’ambito del programma Next Generation EU22, il governo italiano ha presentato il PNRR al fine di offrire un’indicazione su come utilizzare questi fondi. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza destina 15,63 miliardi di euro al capitolo Salute. Due le aree principali di intervento: il primo è quello relativo al potenziamento della rete di assistenza sanitaria territoriale, mentre il secondo riguarda la digitalizzazione del SSN, l’innovazione del parco tecnologico ospedaliero e il rafforzamento del capitale umano del SSN attraverso il potenziamento della ricerca e della formazione.
Il PNRR quindi è un’opportunità senza precedenti, attraverso la quale migliorare l’efficienza, l’efficacia e l’accessibilità dell’offerta di assistenza del SSN per mezzo della digitalizzazione. L’implementazione delle progettualità relative alla digitalizzazione in sanità contenute in esso hanno richiesto la strutturazione di una forte governance a livello centrale. Inoltre, per come è stato ideato, il PNRR dovrebbe facilitare anche il dialogo tra livello centrale e livelli regionale e locale, all’interno di un quadro armonico nazionale.
Le “resistenze” italiane
Tuttavia, questa analisi svolta dai ricercatori del CERGAS mostra come in Italia la leadership strategica delle iniziative in ambito digitalizzazione sia di carattere “diffuso”, suddivisa tra attori diversi e, spesso, non coordinata e generatrice di esperienze che, seppur di rilevante interesse, rimangono confinate in ambiti organizzativi e geografici molto limitati.
In questo quadro, il livello centrale sta prevalentemente agendo sul piano della dematerializzazione e dell’interoperabilità dei flussi informativi, definendo anche un quadro di riferimento per la telemedicina. Le regioni, dal canto loro, stanno giocando un ruolo intermedio tra l’implementazione di iniziative a leadership strategica nazionale e la promozione di iniziative proprie che non hanno superato i confini delle singole istituzioni.
Cosa occorre fare
Occorre quindi rafforzare l’azione di coordinamento centrale, in particolare identificando una singola istituzione per disciplinare, promuovere, comunicare, diffondere, monitorare e valutare le iniziative di digitalizzazione. Questo significa che anche in ambito nazionale va superata quella frammentazione che ha distribuito su più soggetti la responsabilità nell’implementazione dei progetti di digitalizzazione in sanità.
Infatti, attraverso il rafforzamento della regia a livello centrale, in misura ancora superiore a quella prevista dal PNRR, si potrà raggiungere quel grado di omogeneizzazione dei flussi tale da evitare che ogni Regione interpreti in modo troppo eterogeneo il proprio ruolo e permettendo, laddove necessario, una diretta interlocuzione con l’ambito locale e privato.
